Esta columna de "Empirically Speaking" explora las formas en las cuáles la colaboración y la coordinación pueden actuar como motores de la confianza en torno al gobierno local. Incluye los datos recogidos por el programa PASO Colombia de OEF que muestran correlación significativa con esta premisa.
¿QUÉ HACE QUE UNA INSTITUCIÓN SEA LEGÍTIMA?
Aunque los teóricos políticos han debatido esta pregunta durante varios cientos de años partiendo de los principios fundamentales, para la mayoría de las experiencias reales de vida hay una respuesta más directa: las instituciones legítimas son las que se consideran legítimas por la historia, la cultura o la ley, o simplemente son aquellas en las que la sociedad confía para ser árbitro de sus disputas. Desde este punto de vista, el tema de la confianza es fundamental: independientemente de lo bien que funcione una institución, si pierde la confianza de sus ciudadanos, su legitimidad queda en entredicho.
Dentro del marco de la paz, esta dinámica es fundamental porque la confianza y la legitimidad que las personas depositan en las instituciones desempeñan un papel importante a la hora de evitar que los ciudadanos opten por utilizar la violencia para resolver las disputas. Por ello, OEF hace seguimiento de los cambios en la confianza de los participantes en las instituciones como parte de la comprensión del impacto de algunos de nuestros programas, incluyendo nuestro trabajo en Colombia a través de PASO Colombia.
Aunque los pasados dos años han sido difíciles para todo el mundo, 2020 fue un año especialmente duro para los colombianos; experimentaron importantes disturbios populares y violencia. Aunque la violencia en el país disminuyó temporalmente tras la firma del histórico acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) en 2016, ésta ha ido aumentando gradualmente en los últimos años. En 2021, la amenaza de la violencia de los grupos armados provocó que 73.974 personas se vieran obligadas a abandonar sus hogares, casi el doble del año anterior. En el segundo año de la pandemia murieron 255 personas en 66 masacres, entre ellas 120 defensores de los derechos humanos, muchos de los cuales actuaban en zonas rurales. Las manifestaciones públicas que estallaron en las zonas urbanas en respuesta a la brutalidad policial fueron respondidas con dureza por el gobierno, y resultaron en 13 muertes y cientos de heridos. Nuestras propias encuestas demostraron que la confianza en el gobierno y en las instituciones gubernamentales sufrió un duro golpe debido a estos acontecimientos, con una media del 37% de nuestra muestra tomada en las tres zonas más afectadas que informó un empeoramiento en la confianza en el gobierno nacional, el 41% informó disminución en la confianza en el ejército y el 49% informó disminución en la confianza en la policía.
En este contexto turbulento, nuestro programa PASO Colombia, continuó su trayectoria de cinco años de apoyo al desarrollo económico y social rural a través de proyectos productivos colaborativos en las ERA (Escuelas Rurales Alternativas).
A pesar de los tiempos turbulentos que vivió el país y de la importante caída de la confianza en el gobierno nacional, la encuesta anual de PASO realizada a los participantes de las ERA mostró máximos históricos en la dimensión de confianza en torno al gobierno local.
El contraste de estos datos con los resultados negativos asociados al gobierno nacional y lo que vimos en el resto del país fue, cuando menos, intrigante. Tratamos de entender por qué surgieron estos resultados opuestos y cómo relacionarlos con el trabajo de PASO.
En parte, la diferencia en los datos de confianza puede atribuirse al enfoque de las protestas a nivel nacional. Éstas se centraron en las zonas urbanas, mientras que prácticamente todos las ERA se encuentran en zonas rurales. El enfoque de las protestas era en contra del gobierno nacional y las instituciones asociadas más directamente con él (es decir, la policía, el ejército, los ministerios).
Las poblaciones rurales, incluidos los participantes en la encuesta de las ERA, probablemente fueron testigos de los eventos de protesta de segunda mano a través de informes de los medios de comunicación, las redes sociales y los relatos de otras personas que estuvieron directamente expuestas. Por lo tanto, sus sentimientos de confianza pueden haber sido influenciados por estos factores. A pesar de no estar directamente afectados, cualquier sentimiento negativo hacia el gobierno nacional que existiera en el pasado posiblemente resurgió.
Las diferencias de confianza en las instituciones locales frente a las nacionales también pueden reflejar en parte la dinámica psicológica de las crisis o catástrofes u otras situaciones en las que la gente se siente amenazada. El aforismo de que "toda política es local" se hace especialmente cierto cuando la gente se siente amenazada. Cuando el riesgo o la amenaza se sienten personales, la gente tiende a centrarse más en sus redes sociales locales y a enfocarse en su entorno inmediato, incluidas las instituciones locales.
Los participantes de las ERA han sido y siguen siendo directamente afectados por las instituciones locales de sus gobiernos rurales. En este sentido, su participación en las ERA puede haber contribuido a que tengan experiencias positivas con las instituciones locales que les beneficien directamente. Este resultado potencial deriva del diseño: el modelo de las ERA de PASO es de sistemas coordinados a través de redes. En lugar de ofrecer una "solución" de fábrica, se asocian con las partes locales interesadas para comprender sus necesidades y problemas. Acto seguido, PASO encuentra socios que cubran las carencias y facilita las relaciones necesarias para solucionar estos problemas. Las ERA consiguen y entretejen a los socios y los recursos que juntos aportan al desarrollo social y económico y a la cohesión territorial: educación y formación, acceso a la tierra y al crédito, fortalecimiento organizacional y asociaciones comerciales. El gobierno local forma parte integral de este tejido; tiende a proporcionar apoyo vital, como la infraestructura, y puede servir como integrador de la comunidad en general con otros organismos gubernamentales.
VIÑETA DE UNA ERA: MUTATÁ
Por ejemplo, en 2017, un grupo de 50 reincorporados salió del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación de Tierralta, Córdoba, en busca de mejores oportunidades económicas y de subsistencia para ellos y sus familias. Aunque el acuerdo de paz entre el Gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC se había firmado un año antes, los componentes económicos del proceso de reincorporación en Tierralta estaban estancados. Poco o nada de lo acordado se había logrado: proyectos productivos, acceso a la tierra, vivienda y servicios sociales básicos. Un sentimiento de frustración comenzó a surgir dentro del grupo. Combinando sus rentas mensuales de reincorporación, los reincorporados compraron 21 hectáreas de tierra en la vereda San José del León, en el municipio de Mutatá. Luego llevaron a sus hijos, el ganado y algunas pertenencias y comenzaron a construir su nuevo hogar desde cero. San José del León era entonces una vereda lejana que carecía de casi todo, sin acceso a servicios públicos, con carreteras deficientes, con una atención escolar y sanitaria interrumpida, y muy pocas oportunidades económicas para los campesinos.
Desde el principio, el grupo de reincorporados forjó una estrecha relación con las comunidades vecinas, principalmente campesinas. A pesar de las diferencias en sus pasados, tanto los reincorporados como los campesinos compartían un mismo presente, marcado por la pobreza severa y el abandono institucional. Una identidad compartida basada en los problemas a los que se enfrentaban suscitó una estrecha cooperación entre los reincorporados y la comunidad de San José del León. Esto se manifestó por primera vez en la coordinación de una campaña conjunta para restablecer los servicios de escolarización de los niños, uno de los problemas más apremiantes del pueblo. PASO Colombia y Ceiba (una ONG local), comenzaron a apoyar el establecimiento de proyectos productivos (a través de las ERA) y a facilitar los esfuerzos de coordinación con los gobiernos locales/regionales y las organizaciones internacionales para mejorar las condiciones de vida de la comunidad emergente y de otras que la rodean.
El esfuerzo conjunto logró que los grupos ya no se vieran como entes separados, sino como los miembros del pueblo de San José del León. La población -ahora integrada- hizo que aumentara la capacidad de respuesta de las autoridades locales y regionales para mejorar sus condiciones de vida. La alcaldía de Mutatá proporcionó los materiales para construir una carretera de 4 kilómetros que conectara el casco veredal con la carretera principal de la región. Los campesinos y reincorporados aportaron la mano de obra en esta tarea. También se estableció por primera vez el servicio de electricidad en San José del León y las aldeas circundantes. Se reactivaron las escuelas rurales y las campañas regulares de salud.
Gobiernos locales vecinos, como la Alcaldía de Riosucio, también ayudaron al grupo reincorporado con materiales para construir 56 casas y un centro comunitario. La Gobernación de Antioquia adquirió una finca de 80 hectáreas para impulsar proyectos productivos para la población reincorporada y los campesinos, apoyó proyectos de seguridad alimentaria y campañas de nutrición, y facilitó la conexión con otros actores públicos clave como la Universidad de Antioquia y empresas privadas regionales.
Con PASO Colombia, junto con otras organizaciones internacionales como el PNUD, el Programa Mundial de Alimentos y la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia, como socios coordinadores, se establecieron nueve piscifactorías colectivas y ocho individuales en el río La Fortuna. En ellas se cultivan cachamas y tilapias y se venden localmente. Los alimentos se producen con recursos locales y los cultivos sirven de banco de proteínas, lo que da lugar a un producto más sano, económico y respetuoso con el medio ambiente. Para garantizar la autosuficiencia alimentaria de los residentes (tema prioritario para los reincorporados), también se instalaron huertos, cultivos y cobertizos para gallinas productoras de huevos. Estas iniciativas han progresado con la ayuda de las familias campesinas de las veredas del pueblo, quiénes también se benefician de estos proyectos.
El caso de Mutatá ilustra cómo dentro de las ERA que presentan una fuerte conexión entre los reincorporados y las comunidades locales y dónde existe colaboración continua con las instituciones locales, el nivel de confianza es más alto que el promedio de los niveles de confianza de todas las ERA.
Los datos recopilados durante tres años muestran que, en el 2020, el 56% de los participantes de la ERA de Mutatá informó aumento en la confianza hacia el gobierno local, mientras que el promedio de aumento en la confianza hacia las ERA fue del 35%. A pesar de que en 2019 los niveles de confianza disminuyeron de forma generalizada, principalmente debido a las transiciones del gobierno local a través de las elecciones, los niveles de confianza que los participantes de Mutatá depositan en su ERA, se han mantenido por encima de la media de todas las ERA desde el 2018.
La encuesta cuenta con una historia paralela respecto a la confianza; indagó sobre los niveles de confianza entre los reincorporados y las comunidades locales. En Mutatá, el 86% de los reincorporados registró un aumento en la confianza hacia las comunidades locales, mientras que el 70% de los miembros de la comunidad mostraron aumento en su confianza hacia los reincorporados durante el 2020. Ambos niveles son iguales o superiores a la media general de todas las ERA con un 82% de confianza desde los reincorporados hacia la comunidad y un 70% de confianza desde la comunidad a los reincorporados.
Las redes de colaboración creadas en torno a las ERA, en particular el papel desempeñado por las autoridades locales para mejorar la infraestructura y los servicios básicos, como las carreteras, la vivienda, el acceso a la electricidad y la educación/salud, así como el proceso de fortalecimiento de las capacidades productivas locales, no sólo han contribuido a incrementar los niveles de confianza en las autoridades locales, sino también la percepción de seguridad de los participantes. A pesar de los niveles adversos de seguridad y riesgo en las zonas rurales de Colombia tras la firma de los acuerdos de paz (aproximadamente 300 reincorporados de las FARC han sido asesinados desde 2016), en Mutatá, el 77% de los encuestados se sienten más seguros en la ERA que en otros lugares, mientras que la media general de esta variable en todas las ERA es del 65%.
VIÑETA DE UNA ERA: FONSECA
En Fonseca se estableció una ERA dentro del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) original ubicado en la finca Nueva Colombia en la vereda "El Conejo". En 2018 la cooperativa de reincorporados (Coompazcol) inició un proyecto de cría de gallinas ponedoras liderado por mujeres reincorporadas, como parte de su proceso de reincorporación social y económica. El proyecto contó con el apoyo de PASO Colombia a través de las actividades de la ERA y de otras organizaciones internacionales como el Programa Mundial de Alimentos, la Misión de Verificación de la ONU y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
En sus fases iniciales, el proyecto se centró en adquirir las gallinas y establecer los gallineros. Durante el primer año, las autoridades locales acompañaron el proceso reuniéndose con Coompazcol y proporcionando asistencia técnica a las iniciativas productivas específicas dentro del espacio de reincorporación (ETCR). Sin embargo, el crecimiento más rápido del proyecto ocurrió con la venta de los huevos producidos. Particularmente, durante la pandemia, cuando los problemas de abastecimiento de alimentos provocaron aumentos en los precios de los huevos, Coompazcol mantuvo los mismos precios y puso los huevos a disposición no sólo de la población reincorporada sino también de las comunidades circundantes. Por medio del extensionista local de PASO (el representante en el último tramo de PASO que sirve como contacto entre PASO y las comunidades con las que se trabaja), las mujeres de aldeas vecinas como Pondores, La Unión, Las Colonias, Las Marimondas y Las Bendiciones se mostraron interesadas en unirse al proyecto produciendo sus propios huevos y ampliando su impacto a más comunidades.
Los líderes de estas aldeas, a través de sus Juntas de Acción Comunal, comenzaron a coordinar actividades con Coompazcol, la mencionada cooperativa de reincorporados, y alrededor de 80 campesinos se hicieron miembros de la cooperativa. Dos miembros de la comunidad fueron contratados directamente por ella para apoyar el proyecto de gallinas y una tienda de suministros rurales administrada por dicha cooperativa. Con el apoyo de PASO Colombia, el proyecto mejoró la infraestructura productiva y su sostenibilidad. PASO suministró galpones y cultivos adicionales para complementar la dieta de los animales. A lo largo del proceso, también se brindó capacitación a las comunidades vecinas sobre opciones productivas y de comercialización.
Entre 2020 y 2021, el proyecto de gallinas comenzó a incrementar la producción de huevos con los objetivos de aumentar el número de gallinas de 3.000 a 8.000 y producir aproximadamente 1.400.000 huevos al año. La cooperativa de reincorporados y las comunidades vecinas presentaron este proyecto de ampliación a la Alcaldía de Fonseca como un proyecto de desarrollo económico que beneficiaría a todo el pueblo de "El Conejo". La conexión orgánica entre los reincorporados y las comunidades vecinas, así como los logros alcanzados a través de la empresa de producción de huevos, desencadenaron un apoyo más robusto de las autoridades locales al proyecto. A finales de 2021, las instituciones gubernamentales locales aportaron 5.000 gallinas para ayudar a ampliar estas actividades.
Teniendo a las comunidades como socios principales dentro del enfoque de coordinación en red ha demostrado ser eficaz para mejorar la productividad y reducir los costos de las empresas rurales de forma social y ambientalmente sostenible. Este apoyo a la coordinación se centra en reforzar la capacidad de trabajo y colaboración, mejorar las prácticas de producción, fortalecer las infraestructuras colectivas y crear cadenas de valor y nuevos mercados. También ha sido un elemento fundamental para aumentar la sensibilidad y el apoyo de las autoridades locales en torno a la comunidad. Esto ha resultado en una transición desde el apoyo de base (por ejemplo, asistir a reuniones y proporcionar asistencia técnica) a un apoyo cada vez más substancial y directo, evidenciado a través de la financiación para ampliar el proyecto de producción de huevos y la facilitación del establecimiento de relaciones con otras autoridades gubernamentales y partes interesadas externas que proporcionan diferentes recursos.
Los resultados de la encuesta que se llevó a cabo en la ERA de Fonseca han mostrado niveles significativos de mejora de la confianza en las autoridades locales. En 2019 (año en que se comenzó a realizar la encuesta en esta ERA), el 17% de los participantes reportó una mejora en su confianza en las autoridades locales. Este resultado fue inferior al 29% de la media que representaba el aumento de confianza en las autoridades locales en todos los ERA. En 2020, sin embargo, el 50% de los participantes de Fonseca informaron un aumento de su confianza en las autoridades locales, casi triplicando la de 2019 y superando significativamente la media del 35% en todos los ERA.
La confianza entre los reincorporados y los miembros de la comunidad en Fonseca también ha superado la media nacional.
En 2020, el 96% de los reincorporados de Fonseca mejoraron su confianza en las comunidades locales, en comparación con la media nacional del 82%. Por otra parte, el 100% de los miembros de la comunidad declararon haber mejorado su confianza en los reincorporados en 2020, frente a una media del 70%.
Estas historias de éxito no son el resultado de tener todas las respuestas o resolver todos los problemas por medio de un solo actor determinado. Por el contrario, son el resultado de desbloquear metódica y cuidadosamente los recursos básicos y el apoyo necesarios para que los participantes de las ERA asuman cada vez más la responsabilidad de mejorar sus propias vidas.
El trabajo y los resultados de PASO nos enorgullecen y creemos que son una prueba alentadora de que las organizaciones no gubernamentales pueden servir de mediadoras para distintos actores que muchas veces tienen dificultades trabajando juntos. Cuando cada uno aporta una pieza necesaria al rompecabezas, se pueden resolver problemas reales. Las instituciones que participan en estos esfuerzos se llevan el mérito a los ojos de quienes se benefician de la colaboración. Este trabajo demuestra que incluso cuando las cosas van mal -y quizá especialmente cuando van mal- hay oportunidades para fomentar la confianza en las instituciones locales.